Kilpailu- ja kuluttajavirasto (jäljempänä ”KKV”) julkaisi kesäkuussa 2021 selvityksen, jonka mukaan Suomen yrityskauppavalvonnan nykyiset liikevaihtorajat ovat liian korkeat suhteessa Suomen kansantalouden kokoon. KKV:n näkemyksen mukaan liikevaihtorajoja tulisi alentaa, jotta kuluttajille haitallisiin yrityskauppoihin voidaan puuttua. Työ- ja elinkeinoministeriö (jäljempänä ”TEM”) julkaisi tammikuun 2022 puolivälissä KKV:n selvityksen pohjalta arviomuistion, jossa se pääosin puoltaa KKV:n näkemystä. Liikevaihtorajojen alentaminen ja erityisesti otto-oikeuden mahdollinen käyttöönottaminen nostaa kuitenkin esiin huolia oikeusvarmuudesta ja ennustettavuudessa, joita lainsäätäjän tulee arvioida huolellisesti.
Tällä hetkellä KKV:lla on toimivalta tutkia yrityskaupat, joissa kaikkien yrityskaupan osapuolten yhteenlaskettu maailmanlaajuinen liikevaihto ylittää 350 miljoonaa euroa ja vähintään kahden osapuolen erikseen Suomesta kertynyt liikevaihto ylittää 20 miljoonaa euroa. Kyseiset liikevaihtorajat ovat KKV:n mukaan nyt liian korkeat, sillä kokonaisia toimialoja (esimerkiksi kaukoliikenteen matkaliikenne, optikkopalvelut, elokuvateatterit ja katsastuspalvelut) sekä tuote- ja maantieteellisiä markkinoita jää nykyisten liikevaihtorajojen ulkopuolelle.
KKV katsoo, että liikevaihtorajoja tulisi muuttaa siten, että ylempi raja koskisi jatkossa Suomesta kertynyttä osapuolten yhteenlaskettua liikevaihtoa, ja se olisi jatkossa 100 miljoonaa euroa. Nykyinen alempi 20 miljoonan euron liikevaihtoraja pysyisi muuttumattomana. KKV on lisäksi ehdottanut, että se saisi erillisen otto-oikeuden yritysjärjestelyihin, joissa osapuolten yhteenlaskettu liikevaihto Suomesta ylittäisi 50 miljoonaa euroa. KKV:n ehdotuksessa otto-oikeuteen liittyen ei ole osapuolikohtaista liikevaihdon alarajaa eli otto-oikeus antaisi viranomaiselle mahdollisuuden vaatia yrityskauppailmoitusta jo pelkästään yhden osapuolen liikevaihdon perusteella.
Muutos lähentäisi kansallisia yrityskauppavalvonnan liikevaihtorajoja muiden Pohjoismaiden kanssa
Nykyisellään Suomessa sovellettavat yrityskauppavalvonnan liikevaihtorajat ovat poikenneet muissa Pohjoismaissa sovellettavista liikevaihtorajoista siltä osin, kuin Suomen 350 miljoonan euron yläraja on koskenut maailmanlaajuista liikevaihtoa. Sekä Ruotsissa että Norjassa liikevaihtorajat on sidottu yritysten kansalliseen liikevaihtoon. Samoin Tanskassa toinen kahdesta vaihtoehtoisesta kynnysarvosta perustuu puhtaasti kansalliseen liikevaihtoon. KKV näyttääkin ottaneen selvityksessään vaikutteita muista Pohjoismaista. Selvityksessä ei kuitenkaan tuoda esiin, että esimerkiksi Ruotsissa ongelmattomien kauppojen ilmoitusprosessi ei ole yhtä työläs ja kallis kuin Suomessa.
KKV:n ehdotuksen taustalla Euroopan komission muutos?
Vaikka KKV:n mielenkiinto liikevaihtorajojen alentamiseen ei ole uutta, ja aihe on esiintynyt säännöllisesti kansallisessa kilpailupoliittisessa keskustelussa, ehdotuksen ajoitus on mielenkiintoinen. KKV:n selvitys julkaistiin nimittäin vain muutama kuukausi sen jälkeen, kun Euroopan komissio (jäljempänä ”komissio”) ilmoitti muutoksesta, jolla mahdollistettiin sekä Euroopan unionin että jäsenvaltioiden kansallisten liikevaihtorajojen alapuolelle jäävien yrityskauppojen siirtäminen komissiolle. KKV:n ehdotus ilmoitusvelvollisuudesta muistuttaakin tätä komission toimivallan laajentumista sillä erolla, että KKV:n toimivaltaa on osittain rajattu osapuolten yhteenlasketun liikevaihdon mukaan, mutta ehdotus jättää silti huomattavan harkintavallan otto-oikeuden käyttämisestä KKV:lle.
TEM puoltaa KKV:n ehdotusta pääosin
KKV:n selvityksen pohjalta TEM julkaisi asiasta tammikuun 2022 puolivälissä oman arviomuistionsa. Ministeriö on lähtökohtaisesti samaa mieltä KKV:n ehdotuksesta siltä osin, kun se suosittelee kilpailulaissa asetettujen yrityskauppojen liikevaihtorajojen muuttamista.
Arviointimuistiossaan ministeriö yhtyy KKV:n näkemykseen siitä, että liikevaihtorajojen alentaminen edistäisi kilpailua estämällä haitallista markkinoiden keskittymistä. Osittain tämä saavutettaisiin tuomalla enemmän (kooltaan pienempiä) toimialoja sekä pienempiä tuote- ja maantieteellisiä markkinoita kansallisen yrityskauppavalvonnan piiriin. Samalla otto-oikeuden avulla mahdollistettaisiin puuttuminen niin kutsuttuihin ”tappokauppoihin” (”killer acquisitions”), jotka nykyisellään jäävät kansallisten liikevaihtorajojen alapuolelle.
KKV:n ehdottamaan otto-oikeuteen liittyen ministeriö on ehdottanut oikeusvarmuuden turvaamiseksi määräaikaa, jonka kuluessa KKV voisi edellyttää yrityskauppaa ilmoitettavaksi (tällä hetkellä keskustellaan kolmen kuukauden määräajasta) sekä mahdollisuutta tehdä vapaaehtoinen ilmoitus, jolla yritykset voisivat selvittää, onko heidän järjestelynsä KKV:n kiinnostuksen kohteena. Lisäksi on ehdotettu osapuolikohtaista liikevaihdon vähimmäisrajaa (kaikkien osapuolten yhteenlaskettu liikevaihto Suomessa ylittäisi 50 miljoonaa euroa ja yrityskaupan kohteen liikevaihto Suomessa ylittäisi 3 miljoonaa euroa).
Puolustautumisoikeuksien ja oikeusvarmuuden toteutuminen on varmistettava myös jatkossa
Mikäli ehdotus hyväksyttäisiin, siirtäisi se painopistettä Suomen yrityskauppavalvonnassa. Yritysmaailma ja asiantuntijat ovat suhtautuneet ehdotukseen varauksella. Ensinnäkin herää kysymys siitä, onko väitetty kuluttajahyöty niin suuri kuin KKV esittää ja ylittääkö se käytännössä muutoksien aiheuttamat (hallinnolliset) kustannukset yrityksille. KKV perustaa laskelmansa useiden miljoonien eurojen kuluttajahyödyn kasvusta OECD:n lukuihin ja KKV:n mukaan tämä hyöty ylittää muutoksesta yrityksille aiheutuvat kustannukset. Transaktiokustannuksia (mukaan lukien asiamieskulut) lukuun ottamatta todellinen huolenaihe on kuitenkin myös se, jääkö osa suunnitelluista yritysjärjestelyistä kokonaan toteuttamatta ehdotetun muutoksen vuoksi. Esimerkiksi pääomasijoittajien ja muiden sijoittajien toimintaan muutos tulee eittämättä vaikuttamaan, varsinkin mahdollisen otto-oikeuden suhteen. Vaikka otto-oikeuden osalta otettaisiin käyttöön edellä viitattu kolmen miljoonan euron kaupan kohteen vähimmäisliikevaihtoraja, lisäisi tämä pieniin kohteisiin tehtävien investointien kynnystä ja riskiä, vaikka varsinaista yrityskauppailmoitusta ei lopulta vaadittaisikaan.
KKV:n mahdollista otto-oikeutta tulisi tasapainottaa riittävillä puolustautumisoikeuksilla. Tällä hetkellä kilpailulaki ei mahdollista hallintomenettelyä koskevista päätöksistä (kuten esimerkiksi KKV:n stop-the-clock -päätöksistä, puutteellista ilmoitusta koskevista päätöksistä tai erinäisistä määräaikoja koskevista päätöksistä) valittamista. Yritysten puolustautumisoikeuksia tulisi vahvistaa rinnan viranomaisten toimivallan lisäämisen kanssa.
Esiin tulleita huolenaiheita on tarkasteltava myös yleisemmin huomioiden, että KKV:n yrityskauppavalvonta on jo nykyisellään raskas prosessi ongelmattomissakin tapauksissa, ja vastaavasti noin 10 % ilmoitetuista järjestelyistä päätyy toisen vaiheen tutkintaan. Varsinaista ilmoitusta edeltävät ennakkoneuvottelut ovat yleensä pitkiä ja ne heijastavat joskus myös viranomaisen kulloistakin resurssitilannetta. Näin ollen ministeriön ja KKV:n tulee ainakin varmistaa, että KKV:lla on riittävästi osaavaa virkamieskuntaa vastaamassa ilmoitettavien yrityskauppojen määrän kasvuun. Olisi kestämätöntä, jos ilmoitusprosessi tukahduttaisi yhteiskunnalle hyödyllisiä yritysjärjestelyitä erityisesti innovaatio- ja startup-markkinoilla. Mitä tulee mahdolliseen KKV:n otto-oikeuteen, KKV:n tulisi antaa erilliset suuntaviivat siitä, milloin ja miten kyseistä toimivaltaa tyypillisesti voidaan käyttää (ottaen huomioon, että komissio on pyrkinyt vastaavasti selventämään yrityskauppojen siirtomekanismin soveltamista vuonna 2021 julkaistussa tiedonannossaan). Tämä edistäisi oikeusvarmuutta ja ennustettavuutta sekä samalla rajoittaisi viranomaisen liiallista harkintavaltaa.
Ministeriön mukaan uudet yrityskauppavalvonnan liikevaihtorajat voisivat astua voimaan jo vuoden 2023 alussa. Ministeriö on esittänyt alustavasti, että hallituksen esitys olisi eduskunnassa jo ennen eduskunnan kesätaukoa 2022. Tämä aikataulu ei mahdollistaisi asiaa käsittelevää työryhmää, jossa olisivat edustettuna eri sidosryhmät. Tilanne on valitettava, kun otetaan huomioon eri toimialojen ja asiantuntijoiden esiin tuomat keskeiset huolenaiheet mahdolliseen uudistukseen liittyen.
