Hallitus on antanut esityksen niin sanotuksi ilmoittajansuojelulaiksi (HE 147/2022 vp), ja viimeistään tämä vauhdittaa sekä yksityisten että julkisten organisaatioiden valmistautumista uusien velvoitteiden täyttämiseen. Toisin kuin vielä runsaan vuoden takainen luonnosversio, lopullinen hallituksen esitys on laadittu perusteellisesti ja huolellisesti. Lain yleinen systematiikka on niin ikään valmisteltu ajatuksella. Eduskuntakäsittelyssä tullee vielä tarkennustarpeita, mutta jo nyt lain keskeinen sisältö on hyvin pitkälle ennakoitavissa. Organisaatioille on tulossa lain yleisestä voimaantulosta laskettava kolmen kuukauden siirtymäaika sisäisen ilmoituskanavan perustamista varten. Alle 250 henkeä työllistäviin yrityksiin ja vapaaehtoisesti perustettuihin sisäisiin ilmoituskanaviin sovellettava siirtymäaika on pidempi, 17.12.2023 saakka. Siirtymäaikoihin liittyy kuitenkin yleisesti ongelma, jota hallituksen esityksessä ei ole otettu huomioon. Tämä ongelma olisi otettava eduskuntakäsittelyssä tarkasteltavaksi.
Lain keskeinen sisältö on jäsennetty hallituksen esityksessä huolellisesti
Hallituksen esitys ilmoittajansuojelulaiksi ja siihen liittyväksi muuksi lainsäädännöksi on laaja, melkein 270 sivua. Sääntelyn kohde on poikkeuksellisen moniulotteinen ja haastava. Silti voidaan pitää todennäköisenä, että lakiehdotus käsitellään eduskunnassa jo syyskauden 2022 loppuun mennessä. Näin laki voisi tulla voimaan jopa jo vuoden 2023 alussa. Ripeää käsittelyä puoltaa se, että niin sanotun ilmoittajansuojeludirektiivin (2019/1937/EU) mukaisesti kansallisen lainsäädännön olisi tullut olla valmiina jo 17.12.2021.
Hallituksen esityksen valmistumista jouduttiin odottamaan pitkään. Syynä oli esityksen vuoden 2021 luonnosversiosta annettu varsin runsas lausuntopalaute, joka konkretisoi valmistelun tuolloisen keskeneräisyyden. Sääntelyn kohteena oleva asiakokonaisuus on erittäin laaja, joten lain yleisen systematiikan jäsentäminen ja eri yksityiskohtien huomioon ottaminen on vienyt perustellusti aikaa. Tärkeimmät kysymykset on saatu hallituksen esityksessä tarkasti mietityiksi, joten esimerkiksi seuraavat yksityiskohdat vaikuttavat hyvin pitkälle valmiilta:
- Rikkomisista ilmoittamisen kolmiportainen malli (ensisijaisesti sisäinen ilmoittaminen, tämän jälkeen toimivaltaiselle viranomaiselle ilmoittaminen ja vasta viimesijaisena keinona tiedon julkistaminen) on jäsennetty asianmukaisesti suhteessa siihen, jos ilmoittaja kuitenkin menettelisi toisin. Lakiin ei ole siis tulossa ilmoittajalle ”velvollisuutta” kolmiportaisen mallin noudattamiseen, vaan se on (vain) edellytys laissa tarkoitetun suojelun saamiselle.
- Samaan konserniin kuuluvat yritykset voivat perustaa yhteisen sisäisen ilmoituskanavan. Toisaalta on tarpeen vielä seurata, miten eduskuntakäsittelyssä suhtaudutaan tähän ratkaisuun direktiivin 8 artiklassa säädetyn kannalta.
- Tulevan lain suhde muuhun lainsäädäntöön jo sisältyviin ilmoituskanavia koskeviin säännöksiin (esimerkiksi finanssiala) on selkiytetty. Toisaalta lakiehdotus ei ole konkreettinen sen suhteen, miten pitäisi toimia erinäisissä käytännön asioissa, jos organisaatio haluaa käyttää samaa ilmoituskanavaa paitsi lain soveltamisalaan kuuluvien ilmoitusten käsittelyyn myös esimerkiksi työsuhteisiin liittyvien epäkohtien esille tuomiseen.
- Valvontaviranomaiselle ulkoisesti ilmoittamiseen liittyvän menettelyn hallinnointia koskevat tehtävät on jaettu selkeästi ja johdonmukaisesti oikeuskanslerinviraston ja toimivaltaisten viranomaisten kesken.
- Ilmoittajan asema on jäsennetty hallinto-oikeudelliselta kannalta perustellusti suhteessa siihen, jos ulkoinen ilmoittaminen johtaa valvontatoimen käynnistämiseen. Ilmoittajasta ei tule pelkän ilmoittamisensa perusteella hallintoasian asianosaista tähän asemaan kuuluvine tiedonsaantioikeuksineen. Lisäksi jos viranomainen katsoo, ettei ilmoitus anna aihetta erityisiin jatkotoimiin, ilmoittajalla ei ole valitusoikeutta. Toisaalta hallituksen esityksessä ei ole arvioitu valitusoikeuden puuttumista suhteessa siihen, mitä direktiivin johdanto-osan 103. perustelukappaleessa on tältä osin mainittu.
- Sisäiseen ja ulkoiseen ilmoittamiseen liittyvä henkilötietojen käsittely ja salassapitovelvollisuuden noudattaminen on jäsennetty asianmukaisesti sekä henkilötietojen elinkaaren kannalta että itse prosessin etenemisen näkökulmasta, siis ottaen huomioon eri osallisten oikeudet ja velvollisuudet kussakin vaiheessa. Tämä jäsentäminen on vaatinut eri osallisten erisuuntaisten intressien tasapainoista punnintaa.
Lakiin sisällytettävät siirtymäajat voivat saada aikaan tulkinnanvaraisen välivaiheen
Hallituksen esityksen ehdotus sisältää yleisen kolmen kuukauden siirtymäajan sisäisen ilmoituskanavan käyttöön ottamiselle. Yrityksissä, joissa henkilöstön määrä on alle 250, tämä määräaika on pidempi, 17.12.2023 saakka. Jos pieni, alle 50 henkeä työllistävä organisaatio, jolla ei ole velvollisuutta perustaa sisäistä ilmoituskanavaa, haluaa perustaa sen vapaaehtoisesti laissa tarkoitettujen ilmoitusten käsittelemistä varten, sen pitää olla lain vaatimusten mukainen 17.12.2023 mennessä.
Lakiehdotus ei sisällä säännöstä, jolla kenenkään osalta sanktioitaisiin sisäisen ilmoituskanavan perustamatta jättämistä. Toisaalta viranomaisille seuraa muun lainsäädännön perusteella velvollisuus noudattaa tarkasti lakia kaikessa toiminnassaan, ja myös yksityisellä sektorilla todennäköisesti noudatetaan lakiin perustuvaa velvollisuutta laajasti. Yritysjohdolle tämä on tärkeää jo yleisten compliance-vaatimusten kannalta ja samalla siitä näkökulmasta, että jos yritys laiminlyö velvollisuutensa, syntyy maineriski.
Sisäisen ilmoituskanavan perustamiseen liittyvien siirtymäaikojen osalta on kuitenkin aiheellista kiinnittää huomiota siihen, että lain voimaantulon jälkeen on syntymässä kolmen kuukauden (tai joidenkin organisaatioiden osalta pidempi) ajanjakso, jonka kestäessä lain muut säännökset ovat jo voimassa, mutta sisäisen ilmoituskanavan perustamiseen varattu siirtymäaika on vielä kesken.
Lain ehdotetussa 7 §:ssä on tarkoitus säätää sisäisen ilmoittamisen ensisijaisuudesta ja 8 §:ssä viranomaiselle (ulkoisesti) ilmoittamisesta. Viimeksi mainitun pykälän 1 momenttiin on ehdotettu sisällytettäväksi neljä vaihtoehtoista edellytystä sille, että ilmoittaja voi saada suojelua siinä tapauksessa, että hän tekee ilmoituksensa viranomaisen ulkoiseen kanavaan. Yksi edellytyksistä on se, että organisaatiossa ei ole sisäistä ilmoituskanavaa.
Jos esimerkiksi yrityksen työntekijä jo piakkoin lain voimaantulon jälkeen haluaa tehdä ilmoituksen työpaikallaan havaitsemastaan rikkomisesta, mutta organisaation sisäinen ilmoituskanava on vasta valmisteilla, edellä selostettu edellytys sisäisen ilmoituskanavan puuttumisesta vaikuttaisi täyttyvän. Tämä puolestaan vaikuttaa johtavan siihen, että ilmoittaja saa ohittaa asian sisäisen puheeksi ottamisen ja kääntyä suoraan viranomaisen puoleen.
Jos oikeustila lain voimaantulon jälkeen on tämä, sitä on hyvä verrata nykytilaan. Kun yleisesti nykyisin arvioidaan työntekijän oikeutta ilmoittaa työnantajan toiminnassa havaitsemastaan väärinkäytöksestä viranomaiselle (tai julkisuuteen), punninnassa pitää ottaa huomioon myös työsopimuslain (55/2001) 3 luvun 1 §:n mukainen lojaliteettivelvollisuus. Tähän näkökohtaan on viitattu välillisesti myös ilmoittajansuojelulakia koskevassa hallituksen esityksessä (s. 207) referoitaessa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä sananvapaudesta palvelussuhteessa.
Ehdotetun lain 8 §:n tuleminen voimaan jo sinä aikana, jolloin organisaatioille laissa varattu siirtymäaika on vielä meneillään, voi siis johtaa tulkintaan, että työntekijän ei tarvitse arvioida viranomaiselle (ulkoisesti) ilmoittamista nykyisen oikeustilan tapaan suhteessa lojaliteettivelvollisuuteensa, vaan hän voi suoraan tukeutua ehdotetun lain 8 §:ssä säädettyyn. Hallituksen esityksessä ei ole arvioitu tätä kysymystä lain voimaantulosäännöksen yksityiskohtaisten perustelujen yhteydessä (s. 205) eikä muutenkaan.
Toisaalta säännösehdotukset ovat siirtymäaikojen suhteen osin vastaavat kuin ne, jotka sisältyvät direktiiviin. Sen 26 artikla tekee mahdolliseksi edellä mainitut 17.12.2023 saakka ulottuvat siirtymäajat, ja direktiivissä on ylipäätään jätetty siirtymävaiheen yksityiskohdat tarkemmin arvioimatta. Tästä huolimatta kansallisesti olisi voitu omaksua ratkaisu, että laki säädetään hyvissä ajoin ennen 17.12.2021, minkä tuloksena laki kokonaisuudessaan olisi voitu saattaa voimaan yhtenä ajankohtana. Nykytilanteessa lain yleisessä voimaan saattamisessa ei tosin haluttane myöhästyä direktiivissä säädetystä määräajasta enää enempää kuin noin vuoden.
Organisaatioiden on syytä käynnistää oma valmistautumisensa viimeistään nyt
Sekä yksityisen että julkisen sektorin organisaatioiden kannattaa seurata hallituksen esityksen eduskuntakäsittelyä muun muassa siirtymäaikoja koskevan sääntelyn kehittymisen osalta. Jos laki saatetaan voimaan jo hyvin pian sen hyväksymisen jälkeen eikä siirtymäaikoihin tule muutoksia, edellä mainittua kolmen kuukauden (tai osan organisaatioista kohdalla pidempää) määräaikaa ei kannattane hyödyntää kokonaisuudessaan, vaan perustaa sisäinen ilmoituskanava nopeammin.
Kirjoitus on julkaistu 23.9. Edilexin Vierashuoneessa.
