Taustalla EU:n tiukentuneet vesien tilatavoitteet
Korkein hallinto-oikeus kumosi 19.12.2019 antamallaan päätöksellä (KHO 2019:166) Kuopioon suunnitellun biotuotetehtaan ympäristöluvan vedoten muun muassa EU:n vesipuitedirektiiviin (2000/60/EY) ja sen tulkintaa ohjaavaan ns. Weser-tuomioon (C-461/13). Itä-Suomen aluehallintovirasto ja Vaasan hallinto-oikeus olivat myöntäneet tehtaalle ympäristöluvan.
Ratkaisu on monella tapaa merkittävä. KHO vahvisti päätöksellään aiempaa selvemmin EU-oikeuden tiukentuneen tulkinnan vesienhoidon ympäristötavoitteiden sitovuudesta, mikä johti suuren investointihankkeen ympäristöluvan kumoutumiseen (ks. myös KHO 2014:176). Toiseksi päätöksessä annettiin huomattavasti painoarvoa yksittäisen biologisen laatutekijän, kasviplanktonin, tilassa tapahtuneisiin ja arvioituihin tuleviin muutoksiin. Lisäksi ratkaisussa korostui sijoituspaikan ominaispiirteiden merkitys, hajakuormitus ja varoivaisuusperiaatteelle annettu vahva asema. Ratkaisu myös ilmentää sitä tosiseikkaa, että ympäristönsuojelulain, toisin kuin esimerkiksi vesilain, mukaisessa harkinnassa toiminnan hyödyllisyydellä yleiseltä kannalta tai sen tuottamalla taloudellisella tuloksella ei ole merkitystä.
Weser-tuomiossa on kyse EU-tuomioistuimen päätöksestä, jossa tuomioistuin linjasi vesienhoidon ympäristötavoitteiden olevan oikeudellisesti sitovia hankkeita koskevassa lupaharkinnassa. Weser-tuomion mukaan lupaa ei saa myöntää hankkeelle, jonka seurauksena pintavesimuodostuman tila voi heikentyä. Lupaa ei tule myöntää myöskään silloin, jos hanke estäisi vesipuitedirektiivin tavoitteena olevan hyvän tilan saavuttamisen. Pintavesien tilan luokittelu perustuu ekologisen ja kemiallisen tilan arviointiin. Ekologisen tilan luokitteluun sisältyviä laatutekijöitä ovat muun muassa biologiset tekijät kuten kasviplankton, pohjaeläimistö ja kalasto.
Kasviplankton kaatoi ympäristöluvan
KHO:n päätöksessä oli ratkaistavana, olivatko ympäristöluvan myöntämisen edellytykset erityisesti toiminnan vesistövaikutusten kannalta täyttyneet. Toisin sanoen päätöksessä arviontiin sitä, vaarantaako hanke vesistön hyvän ekologisen tilan tai aiheuttaako se ainakin yhden ekologisen tilan luokittelua koskevan laatutekijän alenemisen. Oikeus vahvisti, että lupaa ei voida myöntää, mikäli yhdenkin ekologisen laatutekijän, tässä tapauksessa kasviplanktonin, tila on kokonaisarvion perusteella vaarassa heikentyä.
Tulkinnan tiukkuutta korostaa se, että vesistöön kohdistui merkittävää hajakuormitusta ja suunnitellun hankkeen vaikutukset kuormitukseen olivat siihen verrattuna vähäiset. KHO päätyi ratkaisussaan siihen, että tilanteessa, jossa ollaan vesistön hyvän ja tyydyttävän tilan rajalla, uuteen kuormitukseen on suhtauduttava pidättyväisesti. KHO siis piti uuden toiminnan aiheuttavaa kuormitusta merkittävänä hajakuormituksen suuruudesta huolimatta. Tulkinnassa korostui tältä osin myös sijaintipaikan ominaisuudet sekä arvio vesistön tilan kehityksestä, sillä kuormituksen arvioitiin purkupaikan ominaispiirteistä (järvi) ja laitoksen pitkästä toiminta-ajasta johtuen vaikuttavan erityisesti pidemmällä aikavälillä järven tilaan heikentävästi.
Päätöksen vaikutus tuleviin lupamenettelyihin
Mitä KHO:n päätös sitten tarkoittaa olemassa olevien ja suunniteltujen hankkeiden ympäristöluvituksen näkökulmasta? Selvää on, että päätös tulee korostamaan vesienhoidon ympäristötavoitteiden merkitystä lupamenettelyissä. Jatkossa ympäristölupaa haettaessa kannattaakin entistä tarkemmin kiinnittää huomiota ainakin seuraaviin seikkoihin:
- Vallitseva tilaluokka, sen oletettavissa olevat muutokset ja vesienhoitosuunnitelma;
- Sijaintipaikan ominaispiirteet, kuten vesimuodostuman koko ja veden vaihtuvuus;
- Tilaluokan arviointi laatutekijäkohtaisesti ja pitkällä aikavälillä;
- Hajakuormituksen merkitys ekologisen tilan kannalta ja suhteessa toiminnan vaikutuksiin. Joissain tapauksissa voi olla tarpeen jopa miettiä laajemmin ratkaisuja esimerkiksi hajakuormituksen vähentämiseksi.
Toisaalta tulee huomata, että KHO:n päätös asiassa ei ollut yksimielinen, vaan kaksi jäsentä seitsemästä olisi myöntänyt tehtaalle ympäristöluvan riittävien lupamääräysten ja laadittavien selvitysten kera. Kuten eri mieltä olevien jäsenten näkemyksestä käy ilmi, asia olisi voitu ratkaista ja luonnontieteellistä aineistoa tulkinta myös toisin. Päätöksestä ei näin ollen voi tehdä kovin pitkälle meneviä johtopäätöksiä uusien, kuormitusta lisäävien hankkeiden sallittavuudesta. KHO:n päätöksessä painottuivat osaltaan sijaintipaikan ominaisuudet ja hankkeen kokoluokka. Selvää kuitenkin on, että vesienhoidon ympäristötavoitteiden, jopa yksittäisen laatutekijän, tilaa ei saa huonontaa.
Laura Leino
Senior Counsel
Jesse Viljanen
Senior Associate
