Whistleblowing-direktiiviksi kutsutun ilmoittajansuojeludirektiivin kansallisen täytäntöönpanon takaraja 17.12.2021 on lähestymässä. Lain säätäminen siirtyy kuitenkin väistämättä vuodelle 2022, mahdollisesti pidemmällekin kevättä. Viime kesänä valmistui hallituksen esityksen luonnos, joka oli lausuntokierroksella loppukesästä. Lausuntopalaute osoitti, että laissa on vielä runsaasti valmisteltavaa. Sekä yritysten että viranomaisten on kuitenkin jo nyt valmistauduttava omiin velvollisuuksiinsa. Silti lopulliseen lakiin olisi sisällytettävä koko lain voimaantulolle puolen vuoden siirtymäaika, vaikka tämä merkitsee pidempää myöhästymistä direktiivin implementoinnissa. Seuraavassa nostetaan esille tärkeimpiä osakokonaisuuksia, jotka olisi pohdittava lopullisessa hallituksen esityksessä tarkemmin kuin luonnosesityksessä oli tehty.
Sisäiset ilmoituskanavat saattavat jäädä tosiasiassa osin vapaaehtoisiksi ja siirtymäajat näennäisiksi
Ilmoittajansuojeludirektiivin (2019/1937/EU) 8 artiklan mukaisesti jäsenvaltioiden on varmistettava, että yksityisen ja julkisen sektorin oikeushenkilöt ottavat käyttöön sisäiset kanavat ja menettelyt rikkomisten sisäistä ilmoittamista ja jatkotoimia varten. Tästä velvollisuudesta on tarkoitus säätää ilmoittajansuojelulain (tarkemmalta nimeltään laki Euroopan unionin ja kansallisen oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelusta) 8 §:ssä, jossa lueteltaisiin kanavan perustamiseen velvolliset.
Lakiluonnos ei sisällä sanktiota sille, joka jättää sisäisen ilmoituskanavan perustamatta. Viranomaisten on kuitenkin perustuslain (731/1999) 2 §:n 3 momentin yleisen lakisidonnaisuuden vaatimuksen takia noudatettava aina tarkasti lakia, ja laiminlyönti voi merkitä virkavelvollisuuden rikkomista. Yksityisen sektorin toimijoita ei koske tällainen sanktion uhka, mutta yleisten compliance-vaatimusten pohjalta lakia ei jätetä noudattamatta vain siksi, ettei laiminlyöntiä ole sanktioitu.
Jos kuitenkin yritys jättää sisäisen ilmoituskanavan perustamatta, vaikka sille on säädetty siihen velvollisuus, seuraamus on lakiluonnoksen perusteella jäämässä vain tosiasialliseksi: kun sisäistä kanavaa ei ole, rikkomisesta ilmoittava voi tehdä ilmoituksensa suoraan lakiluonnoksessa tarkoitettuun ulkoiseen kanavaan, jolloin ilmoitus päätyy toimivaltaisen viranomaisen tutkittavaksi.
Tämä nostaa samalla esille kysymyksen siirtymäajoista. Lakiluonnoksen voimaantulosäännöksen mukaisesti yrityksissä, joissa on säännöllisesti alle 250 työntekijää, sisäisen kanavan käyttöönottoa voidaan lykätä 17.12.2023 saakka. Lakiin ei ole silti tulossa siirtymäaikaa siihen, mistä alkaen rikkomisista voidaan ilmoittaa ulkoiseen kanavaan. Työntekijä voi ilmoittaa jo lain voimaantulon jälkeen rikkomisesta suoraan ulkoiseen kanavaan, vaikka hänen työnantajallaan olisi vielä sisäisen kanavan perustamiseen tarkoitettua määräaikaa jäljellä ja kanava valmisteilla.
Tilanne on osin samantyyppinen sellaisille alle 50 henkilöä työllistäville yrityksille, joille ei ole tulossa velvollisuutta sisäisen kanavan perustamiseen. Lakiluonnoksen 13 §:n mukaisesti yksityisen (tai julkisen) sektorin oikeushenkilö voi perustaa sisäisen kanavan vapaaehtoisesti, ja tällaisen kanavan on täytettävä lakiluonnoksen 11 ja 12 §:n vaatimukset. Näitä ovat muun muassa luottamuksellisuus ja se, että ilmoitusten perusteella tehdään jatkotoimia. Jos asianmukaisesti toimiva sisäinen kanava on olemassa, ilmoittajan olisi käytettävä ensisijaisesti sitä ollakseen oikeutettu suojeluun.
Lakiluonnoksen voimaantulosäännöksen mukaisesti jos alle 50 henkilöä työllistävällä yrityksellä on lain voimaan tullessa 13 §:ssä tarkoitettu vapaaehtoinen kanava, tämän on täytettävä lain vaatimukset viimeistään 17.12.2023. Siirtymäajan merkitystä ei ole perusteluissa konkretisoitu. Avoimena on esimerkiksi se, että jos kanavassa ei vielä siirtymäaikana toteudu luottamuksellisuus tai se, että ilmoitusten perusteella tehdään jatkotoimia, voiko ilmoittaja turvautua suoraan ulkoiseen kanavaan. Jos näin on, siirtymäajalla ei ole käytännössä merkitystä.
Yleisesti lopullisessa hallituksen esityksessä on otettava kantaa siihen, tarvitaanko sisäisen ilmoituskanavan perustamisen laiminlyönnille sanktio. Jos sanktiota ei säädetä, on arvioitava kriittisesti, onko myöskään edellä mainituilla siirtymäajoilla merkitystä. Sääntelyn yleinen rakenne johtaa siihen, että kaikille yksityisenkin sektorin oikeushenkilöille on eduksi, jos niillä on jo lain tullessa voimaan tai pian tämän jälkeen ilmoituskanava käytössä. Siirtymäaikoja koskevalla sääntelyllä ei pidä luoda perusteettomia oletuksia siitä, millaisen aikataulun puitteissa yritysten on järkevää huolehtia ilmoituskanavasta.
Sisäisiin ilmoituskanaviin on liitetty oletus määräaikaisesta yksinoikeudesta tietoon
Lakiluonnos rakentuu direktiivin tavoin rikkomisesta ilmoittamisen kolmiportaisuuteen. Esimerkiksi työntekijän tulisi ilmoittaa työnantajansa toiminnassa havaitsemastaan rikkomisesta ensisijaisesti sisäisesti ja vasta, jos asianmukaisia jatkotoimia ei ole saatavissa tai sisäinen kanava puuttuu, ilmoituksen voisi tehdä ulkoiseen kanavaan. Jos tätäkään kautta ei tule jatkotoimia tai ilmoittajalla olisi riski joutua vastatoimien kohteeksi, hän saisi julkistaa rikkomista koskevan tiedon.
Lakiluonnos on kuitenkin epäselvä siltä kannalta, onko ilmoittajalle tarkoitettu säätää erityinen velvollisuus menetellä kolmiportaisesti vai onko kysymys siitä, että vain näin toimimalla ilmoittajalla on oikeus suojeluun. Jos viimeksi mainittu tulkinta on oikea, ilmoittaja ei kolmiportaisen menettelyn sivuuttaessaan ”riko ilmoittajansuojelulakia”, vaan hän vain jää vaille oikeutta suojeluun. Tietojen ilmoittaminen suoraan viranomaiselle tai niiden julkistaminen voi silti olla jonkin muun lain vastaista. Esimerkkeinä voidaan mainita lojaliteettivelvoitteen rikkominen työsuhteessa ja kunnianloukkaus.
Lakiluonnoksen pykälät ovat edellä tarkoitetusta näkökulmasta keskeneräisiä. Yleisesti 7 §:ään on kirjattu, että ”ilmoittajalle turvataan – – suojelu, jos rikkomisesta ilmoitetaan noudattaen tämän lain säännöksiä sisäisestä tai ulkoisesta ilmoittamisesta taikka tietojen julkistamisesta”. Toisaalta 14 §:ssä on todettu, että ”ilmoitus – – rikkomisista on tehtävä ensisijaisesti – – sisäiseen ilmoituskanavaan”. Ulkoisen ilmoittamisen osalta on puolestaan mainittu, että ilmoituksen ”voi tehdä” ulkoiseen kanavaan. Tietojen julkistamisesta on 23 §:ssä taas muotoilu: ”Ilmoittajalla, joka julkistaa tietoja, on oikeus suojeluun, jos – -”.
Yleisesti lainsäädännössä säädetään yksilöille tai muille toimijoille oikeuksia tai velvollisuuksia tai esimerkiksi siitä, millaista menettelyä jossakin toiminnassa on noudatettava. Säädöstekstin pitäisikin olla aina täsmällistä sen suhteen, mistä oikeuksista tai velvollisuuksista on kysymys ja kehen oikeutta tai velvollisuutta sovelletaan (ja millaisin edellytyksin). Nyt ilmoittajansuojelulain luonnos on tästä näkökulmasta puutteellisesti jäsennetty. Lopullisen lain säännökset olisi kirjoitettava täsmällisemmin.
Toisaalta myös direktiivin ilmaisut ovat aivan yhtä epäjohdonmukaisia. Direktiivin 7 artiklassa on mainittu, että ”yleisenä periaatteena” rikkomisista ”voidaan ilmoittaa” sisäisten kanavien kautta ja jäsenvaltioiden on ”kannustettava” ilmoittamiseen sisäisten kanavien kautta ennen ilmoittamista ulkoisten kanavien kautta. Sen sijaan ulkoista ilmoittamista koskevassa 10 artiklassa on todettu, että ilmoittavien henkilöiden ”on ilmoitettava” rikkomisista ulkoisten kanavien kautta (”ilmoitettuaan ensin” sisäisen kanavan kautta).
Edellä esille nostetut näkökohdat eivät ole vain semantiikkaa. Ilmoittajansuojelulain velvoitteisiin valmistauduttaessa on joissakin yhteyksissä kirjoitettu siitä, miten sisäisen kanavan perustamisella yritys saa määräaikaisen ”yksinoikeuden” rikkomista koskevaan tietoon ja yritykselle tulee tällä tavoin ”tutkintamonopoli”. Tällaiset kategorisoinnit voivat johtaa harhaan sen suhteen, millainen sääntely ilmoittajansuojelulakiin on tarkoitettu sisällyttää.
Vaikka myös direktiivi on epäselvä, siinä on tuskin tarkoitettu säätää yksinoikeudesta tai tutkintamonopolista. Kysymys on sen sijaan siitä, että kun sisäiset ja ulkoiset kanavat otetaan käyttöön, ilmoitukset ainakin pääosin ohjautuvat – ja niiden myös tavoitellaan ohjautuvan – kolmiportaisen etusijajärjestyksen mukaisesti. Ilmoittajan kannalta sääntely merkitsee sitä, että jos hän noudattaa tätä menettelyä, hänellä on oikeus suojeluun. Direktiivissä ei ole kuitenkaan tarkoitettu, että muu toimintapa pitäisi erikseen kieltää.
Lakiluonnoksen suhde yleiseen sananvapaussääntelyyn on epäselvä
Lakiluonnoksen 23 § koskee tietojen julkistamista. Pykälän 1 momentissa on kuvattu se kolmiportainen menettely, jota noudattamalla rikkomista koskevien tietojen julkistajalla on oikeus suojeluun. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa säädettyä ei kuitenkaan sovelleta tilanteissa, joissa ilmoittaja julkistaa tietoja suoraan tiedotusvälineille sellaisten kansallisten säännösten nojalla, joilla perustetaan sananvapauteen ja tiedonvälityksen vapauteen liittyvä suojelujärjestelmä.
Kun lakiluonnos oli muutama kuukausi sitten lausuntokierroksella, vain harva lausunnonantaja kommentoi tätä säännösmuotoilua. Vaitonaisuuteen saattoi vaikuttaa se, että säännöksen sisältöä ja tarkoitusta oli vaikea hahmottaa. Joissakin lausunnoissa kuitenkin arveltiin, että säännöksessä viitataan sananvapauden käyttämisestä joukkoviestinnässä annetun lain (460/2003, sananvapauslaki) mukaiseen lähdesuojaan, siis siihen, että esimerkiksi tiedotusvälineen toimittajalla on oikeus olla paljastamatta tietolähdettään.
Lakiluonnoksen 23 §:n vaikeasti avautuva sisältö on peräisin suoraan direktiivin lähes identtisestä 15 artiklasta. Direktiivissä on ollut sinällään johdonmukaista viitata kansallisten säännösten sisältöön vain yleisellä tasolla, koska kysymys on eri jäsenvaltioissa muuten säädetystä tai säädettävästä lainsäädännöstä. Direktiivissä näyttää joka tapauksessa tarkoitetun juuri sen tyyppistä sääntelyä, joka esimerkiksi Suomessa sisältyy sananvapauslakiin.
Myös Suomessa täytyy toteuttaa se, mistä direktiivin 15 artiklassa on säädetty. On kuitenkin tärkeää ymmärtää ensin, mitä direktiivissä on tarkoitettu, ja tämän jälkeen kirjoittaa kansallisen lain säännös niin, että se vastaa tätä tarkoitusta. Nyt lakiluonnoksen 23 §:n sisältönä vaikuttaa olevan se, että jos esimerkiksi toimittaja suojaa tai saa suojata tietolähdettään, viimeksi mainittu ei voisi saada rikkomista koskevien tietojen julkistajana suojelua, jos hän on kertonut tietonsa toimittajalle ”suoraan”. Tämä ei välttämättä vastaa sitä, mitä on tarkoitettu.
Jos ilmoittajalla esimerkiksi ei ole pääsyä sisäiseen kanavaan ja ulkoinen ilmoittaminen puolestaan ei olisi tarkoituksenmukaista vastatoimien riskin takia, ilmoittaja saattaa päätyä kertomaan tietonsa ”suoraan” toimittajalle. Vaikka ilmoittajan henkilöllisyyttä ei julkaistavassa kirjoituksessa kerrottaisi, olisi epäjohdonmukaista, jos tällaisella anonyymilla ilmoittajalla ei edes lähtökohtaisesti olisi oikeutta suojeluun. Vaikka lähdesuoja murretaan oikeudellisissa prosesseissa vain harvoin, se on silti mahdollista. Lisäksi tietolähde voi paljastua muuta kautta.
Muualla lakiluonnoksessa on kuitenkin omaksuttu lähtökohta, että myös anonyymisti toimittajalle rikkomisesta kertova voi olla oikeutettu suojeluun. Lakiluonnoksen 7 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaisesti suojeluun on oikeus (direktiivin 6 artiklan 3 kohtaa vastaavasti) myös henkilöllä, joka on julkistanut rikkomista koskevan tiedon nimettömästi, jos hänet tunnistetaan myöhemmin. Sillä, joka on kertonut tietonsa ”suoraan” toimittajalle, pitäisi siten olla oikeus suojeluun, vaikka toimittaja saisi suojata tietolähdettään – kunhan suora ilmoittaminen on ollut perusteltua suhteessa ilmoittajansuojelulain yleisiin vaatimuksiin.
Lopullisessa hallituksen esityksessä tulee paneutua tarkasti siihen, että ilmoittajansuojelulain mukaisen suojelun ja sananvapauslain välinen suhde jäsennetään oikein. Direktiivin johdanto-osan kappaleista 31, 33, 46 ja 109 ilmenee, ettei direktiivillä ole tarkoitettu kaventaa sananvapauden yleistä suojaa. Myös ilmoittajansuojelulain 23 §:n sanamuodon tulee olla sellainen, että rikkomisesta tiedotusvälineen toimittajalle luottamuksellisesti suoraan kertova ei jää ilman perustetta tämän lain mukaisen suojelun ulkopuolelle.
Ilmoittajansuojelulain aineellista soveltamisalaa voi olla mahdotonta jäsentää tarkasti
Direktiivi jättää jäsenvaltioiden harkintaan sen, ulotetaanko kansallinen laki koskemaan vain unionin oikeuden rikkomisista ilmoittavien suojelua vai myös sitä, että henkilö ilmoittaa kansallisen oikeuden rikkomisesta. Lisäksi direktiivi sallii siitä säätämisen, että rikkomiset voivat liittyä muihinkin lainsäädännön aloihin kuin mitkä direktiivissä on katettu.
Lakiluonnoksessa ei ole valittu aivan näin laajaa aineellista soveltamisalaa, mutta muutoin rikkomiseen liittyvän normiston asemalla joko EU-oikeudellisena tai kansallisena säädöksenä ei ole tarkoitettu olevan merkitystä. Se sääntely, jonka vastainen rikkominen saattaa olla, voi olla siten joko unionin asetus, direktiivin täytäntöön panemiseksi säädetty kansallinen lainsäädäntö tai puhtaasti kansallinen sääntely.
Ilmoittajansuojelulaille valmistellun aineellisen soveltamisalan tarkka jäsentäminen on kuitenkin hankalaa. Vaikeuskerrointa lisää se, ettei soveltamisala määräydy vain sillä perusteella, onko rikkominen jonkin erikseen luetellun säädöksen vastaista. Rikkomisen on myös liityttävä johonkin nimeltä mainittuun lainsäädännön alaan, esimerkiksi ympäristönsuojeluun. Jokin ympäristöoikeudellinen säädös voi kuulua lain aineelliseen soveltamisalaan, mutta vain niiden säännösten osalta, jotka koskevat ympäristönsuojelua.
Lakiluonnosta valmisteltaessa oli tehty runsaasti työtä lain aineellisen soveltamisalan jäsentämiseksi ja kuvaamiseksi. Työ jäi tästä huolimatta keskeneräiseksi. Useat sektoriministeriöt ja -viranomaiset kiinnittivät lausuntokierroksella huomiota suureen joukkoon puutteita ja epätarkkuuksia. Kun lausuntopalaute käydään läpi huolellisesti, lopullinen hallituksen esitys on laadittavissa johdonmukaisemmin ja täsmällisemmin.
Vaikka lain lopullinen pykälä aineellisesta soveltamisalasta (ja pykälässä viitattava luettelo) saataisiin täsmällisesti kirjoitetuksi, jäljelle jää silti ongelmia. Suojelua annetaan nimittäin vain niille, jotka ilmoittavat lain aineellisen soveltamisalan piiriin kuuluvasta rikkomisesta. Jos kyseessä on muunlainen rikkominen, ilmoittajalla ei ole oikeutta suojeluun (ellei tällaisesta oikeudesta ole säädetty jossakin erityislaissa). Toisaalta lakiluonnoksen 7 §:ssä on lievennetty ilmoittajan selonottovelvollisuutta siitä, kuuluuko rikkominen lain aineelliseen soveltamisalaan: edellytyksenä on ilmoittajan perusteltu uskomus tästä.
Suurimmalla osalla ilmoittamista harkitsevista ei todennäköisesti ole ilmoittajansuojelulain aineellisesta soveltamisalasta erityisen jäsentynyttä käsitystä, ehkä ei minkäänlaista käsitystä. Sekä sisäisiin että ulkoisiin kanaviin voi siten päätyä hyvin monenlaisia ilmoituksia. Esimerkkinä asiasta, jonka ilmoittaja saattaa perustellusti mieltää merkittäväksi epäkohdaksi mutta joka ei silti kuulu ilmoittajansuojelulain aineelliseen soveltamisalaan, voidaan mainita epäasiallinen kohtelu työpaikalla.
Sekä yksityisellä että julkisella sektorilla on jo nykyisin käytössä ilmoituskanavia väärinkäytöksistä tai epäkohdista kertomiseksi. Osa niistä on lakisääteisiä ja osa vapaaehtoisesti perustettuja. Joihinkin kanaviin voi tehdä ilmoituksia vain organisaation oma henkilöstö, mutta monet kanavista ovat avoimia yleisölle. Useisiin kanaviin voi tehdä ilmoituksen myös nimettömästi. Lakiluonnoksessa ei ole otettu riittävän yksityiskohtaisesti kantaa siihen, miten uudet kanavat suhteutuvat muihin jo käytössä oleviin kanaviin.
Koska oikeus suojeluun on lähtökohtaisesti vain sellaisten ilmoitusten osalta, jotka liittyvät lain aineelliseen soveltamisalaan, sekä yksityisellä että julkisella sektorilla tulee huolehtia ilmoituskanavien selkeydestä. Kanavien tulisi toimia niin, että ilmoittaja jo kanavan käyttöä aloittaessaan ymmärtää, kuuluuko asia ilmoittajansuojelulain soveltamisalaan. Jos samassa kanavassa on mahdollista tehdä myös muunlaisia ilmoituksia, ilmoittajalle ei saisi jäädä epätietoisuutta siitä, ettei hän ole niiden osalta oikeutettu suojeluun (ellei suojelusta ole säädetty jossakin erityislaissa).
Rikkomisen määritelmä poikkeaa direktiivistä ja voi myös johtaa osin loogiseen mahdottomuuteen
Direktiivin 5 artiklassa on määritelty ”rikkominen” viittauksin toisaalta teon tai laiminlyönnin laittomuuteen ja toisaalta väljemmin siihen, että teko tai laiminlyönti on säännösten tavoitteen tai tarkoituksen vastainen. Lakiluonnoksen 2 §:ssä rikkominen on puolestaan määritelty maininnoin, että teon tai laiminlyönnin tulee olla sellainen,
- josta voi seurata vankeusrangaistus, sakko tai rangaistusluonteinen hallinnollinen seuraamus, tai
- joka voi vakavasti vaarantaa lainsäädännön yleisen edun mukaisten tavoitteiden toteutumisen.
Ensiksi mainittu määrittely on direktiivin määrittelyä suppeampi, sillä direktiivissä edellytetään vain lainvastaisuutta eikä oteta kantaa siihen, millainen seuraamus toiminnasta on säädetty. Myös jälkimmäinen määrittely on direktiivin määrittelyä suppeampi, joskin se osaltaan samalla kompensoi ensiksi mainitun määrittelyn suppeutta. Lakiluonnoksen perusteluissa ei ole silti kerrottu, miksi lain piirissä olevat rikkomiset kokonaisuutena arvioituna rajattaisiin direktiiviä kapeammin. Samalla on selvää, että direktiivin ilmaisu ”säännösten tavoitteen tai tarkoituksen vastaisuudesta” on kovin väljä ja subjektiivisille tulkinnoille altis.
Sellaisten rikkomisten osalta, jotka eivät ole itsessään lainvastaisia, voi ilmoittajansuojelulain mukainen kolmiportainen menettely joka tapauksessa johtaa osin loogiseen mahdottomuuteen. Ongelmaa ei ole, jos joku ilmoittaa tällaisesta rikkomisesta sisäisessä kanavassa. Organisaation saattaa nimittäin olla jo yleisen toimintakulttuurinsa edistämiseksi syytä tehdä korjaavia toimenpiteitä. Tilanne on kuitenkin erilainen, jos ilmoitus tehdään ulkoiseen kanavaan.
Yleisen lainalaisuusperiaatteen takia viranomaisen on noudatettava kaikessa toiminnassaan tarkoin lakia. Jos viranomainen ryhtyy hallinnollisiin toimenpiteisiin esimerkiksi jotakin yritystä vastaan, toimivallan käytölle pitää olla peruste laissa. Jos viranomainen havaitsee ”lainsäädännön yleisen edun mukaisten tavoitteiden toteutumisen vakavaa vaarantamista” – mutta ei lainvastaisuutta –, viranomainen ei voi ryhtyä yritystä vastaan hallinnollisiin toimenpiteisiin.
Ilmoittajansuojelulakiin on kuitenkin direktiivin asianmukaiseksi täytäntöön panemiseksi otettava kolmiportainen menettely myös sellaisista rikkomisista ilmoittamiseksi, joissa ei ole kysymys varsinaisesti lainvastaisesta toiminnasta. Osa tällaisista rikkomisista saattaa olla yleisen edun kannalta hyvinkin merkityksellisiä sitä kautta, että niistä voitaisiin käydä julkista keskustelua.
Ilmoittamisen kolmiportaisuus voi siten tarpeettomastikin viivästyttää muiden kuin lainvastaista toimintaa sisältävien rikkomisten päätymistä julkiseen keskusteluun. Toisaalta, kun kysymys ei ole lainvastaisesta toiminnasta, viranomaisen ”asianmukainen toimi” ilmoituksen käsittelemiseksi on (mahdollisen alustavan selvittämisen tai tutkimuksen päätteeksi) pidättäytyminen enemmistä hallinnollisista toimenpiteistä. Tällöin ilmoittajalle ei näytä syntyvän ylipäätään lakiluonnoksen 23 §:n 1 momentissa tarkoitettua mahdollisuutta viedä asiaa julkisuuteen.
Siviilioikeudellisen ja julkisoikeudellisen sääntelyn alat olisi jäsennettävä paremmin
Direktiivin kattama sääntely liittyy kansallisen lainsäädännön yleisen systematiikan kannalta useaan eri oikeudenalaan. Osin sääntely koskee yksityisoikeudellisia oikeussuhteita ja osin viranomaistoimintaa ja oikeudenkäyntiliitännäisiä asioita. Lakiluonnoksesta välittyy kuitenkin laajalti vaikutelma, ettei eri säännösten oikeudenalakohtaista jäsentymistä ole pohdittu tarkemmin.
Epäjohdonmukaisuutta on myös sen suhteen, mikä on salassapitovelvollisuuden ja tietosuojalainsäädännön välinen suhde. Vaikka myös tietosuojalainsäädäntöön sisältyy henkilötietoja koskeva vaitiolovelvollisuus, tätä sääntelyä ei pidä sekoittaa siihen, kun laissa muuten säädetään jokin tieto salassa pidettäväksi. Lakiluonnoksen salassapitovelvollisuutta koskevat säännökset on lisäksi muotoiltu julkisoikeudellisessa kehyksessä, vaikka niitä pitäisi voida soveltaa myös yksityisoikeudellisissa suhteissa.
Hallinto-oikeudellisesti keskeisin avoin kysymys liittyy siihen, mikä on ulkoiseen kanavaan tehtävän ilmoituksen suhde yleiseen hallintomenettelyyn. Lakiluonnoksen 17 §:ssä on todettu, että viranomaisen on annettava ilmoittajalle määräajassa palautetta ilmoituksen perusteella toteutetuista jatkotoimista. Ilmoittajalle pitää myös tiedottaa aloitetun tutkimuksen lopullisesta tuloksesta. Lakiluonnoksen 18 §:ssä on todettu, että jos viranomainen päätyy siihen, ettei ilmoituksen perusteella tehdä jatkotoimia, tästä on tehtävä perusteltu päätös, joka annetaan tiedoksi ilmoittajalle.
Nämä säännösmuotoilut nostavat esille kysymyksen, merkitseekö ulkoisen ilmoituksen tekeminen aina hallintomenettelyn käynnistymistä ja nimenomaan siten, että ilmoittajalla on asianosaisen asema. Jos näin on, tulee samalla arvioitavaksi, millainen tiedonsaantioikeus ilmoittajalla on asiassa kertyvään selvitykseen ja voiko ilmoittaja hakea muutosta ilmoituksen perusteella käynnistyvässä valvonta-asiassa myöhemmin mahdollisesti annettavaan hallintopäätökseen.
Erityisesti niiden ulkoisten ilmoitusten osalta, jotka eivät johda jatkotoimiin, on otettava huomioon direktiivin johdanto-osan perustelukappale 103. Sen mukaan viranomaisten päätökset, jotka vaikuttavat kielteisesti direktiivissä taattuihin oikeuksiin, erityisesti päätökset, joilla toimivaltaiset viranomaiset päättävät lopettaa ilmoitettua rikkomista koskevan menettelyn sillä perusteella, että se on selkeästi vähäinen tai koska kyse on toistuvasta ilmoituksesta, tai päättävät, ettei tiettyä ilmoitusta ole käsiteltävä ensisijaisena, voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittaviksi perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaisesti.
Perustelulausuma pakottaa lainsäätäjän arvioimaan, onko lakiluonnoksen 18 §:n mukaiset kielteiset päätökset saatettava muutoksenhakuoikeuden piiriin. Tässä punninnassa voidaan ottaa huomioon se, ettei muutoksenhakuoikeutta mainita direktiivin artikloissa vaan ainoastaan johdanto-osassa ja tässäkin yhteydessä mainintaan on sisällytetty viittaus perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaisiin olosuhteisiin. Toisaalta direktiivin tarkoitusta kuvaavat myös pelkät johdanto-osan perustelulausumat, joten lainsäätäjä ei voi sivuuttaa niitä.
Jos lakiluonnoksen 18 §:n mukaiset kielteiset päätökset saatetaan muutoksenhakuoikeuden piiriin, on pohdittava samalla sitä, millaisiin vaatimuksiin valitusviranomainen voi antaa ratkaisun. Ainakaan ilman tarkentavaa säännöstä valitusviranomaista ei pitäisi voida katsoa toimivaltaiseksi määräämään jotakin ilmoittajansuojelulain mukaista jatkotoimea toteutettavaksi.
Lakiluonnos on kaiken kaikkiaan keskeneräinen sen suhteen, mikä on ulkoisen ilmoittamisen suhde yleiseen hallintomenettelyyn, asianosaisaseman syntymiseen, tiedonsaantioikeuteen ja muutoksenhakuoikeuteen. Näiden kysymysten ratkaisemista ei voida jättää lopullisessa hallituksen esityksessä puolitiehen, sillä tällaisessa tapauksessa lain oikean tulkinnan voivat joutua lopulta ratkaisemaan hallintotuomioistuimet useita vuosia kestävissä prosesseissa.
Direktiivin artiklojen suora kopiointi on riskialtis lainsäädäntötekniikka
Lakiluonnoksessa on tyydytty useassa kohdassa vain kopioimaan direktiivin vastaava artikla enemmän tai vähemmän sellaisenaan. Tällaisella kirjoittamistavalla voidaan välttää sitä, että jokin direktiivin vaatimus jäisi kansallisesti täytäntöön panematta. Samalla luodaan kuitenkin riski, ettei säännöstä voida soveltaa osana kansallisen lainsäädännön kokonaisuutta niin, että lopputulos olisi asianmukainen.
Esimerkkinä voidaan mainita lakiluonnoksen 25 §:n (”Vastuuvapaus”) 3 momentti. Siinä on mainittu, että lain edellytysten mukaisesti ilmoituksen tehnyttä tai tiedot julkistanutta ei saa asettaa vastuuseen esimerkiksi salassapitovelvollisuuden rikkomista koskevassa oikeudenkäynnissä. Samalla on todettu, että näillä henkilöillä ”on oikeus vedota tähän ilmoittamiseen tai tietojen julkistamiseen perusteena asian käsittelyn lopettamiselle”.
Se, ettei ole perustetta määrätä oikeudenkäynnin vastaajaa esimerkiksi maksamaan vahingonkorvausta salassapitovelvollisuuden rikkomisen takia, ei kuitenkaan tarkoita, että oikeudenkäynti pitäisi tällöin ”lopettaa”. Sen sijaan ilmoittajan tai tietojen julkistajan hyväksi tuleva vastuuvapaus on peruste sille, että kanne tai vaatimus hylätään. Ne ilmoittajansuojelulain säännökset, joilla on prosessuaalinen liityntä, tulee kirjoittaa siten, että ne ovat sopusoinnussa yleisen prosessuaalisen lainsäädännön kanssa.
Osin samantyyppinen esimerkki sisältyy lakiluonnoksen 17 §:ään, joka koskee jatkotoimia ulkoisessa ilmoituskanavassa. Pykälän 1 momentin 6 kohdan mukaan toimivaltaisten viranomaisten tulee ”antaa ilmoittajalle tarvittaessa todistus ilmoituksesta todisteena siitä, että ilmoittajalla on oikeus saada tämän direktiivin [po. lain] mukaista suojelua”.
Säännösmuotoilun perusteella todistus turvaisi ilmoittajalle edellä viitatun 25 §:n mukaisen vastuuvapauden. Tämä voi tuskin kuitenkaan olla tarkoitus. Ulkoisen ilmoituskanavan osalta toimivaltaiselle viranomaiselle ei voitane säätää toimivaltaa päättää siitä, onko ilmoittaja menetellyt sillä tavoin oikein, että hän saa vastuuvapauden oikeudenkäynnissä. Todistus voi sen sijaan todentaa, että henkilö on tehnyt ilmoituksensa sellaiseen ulkoiseen kanavaan, jota laissa tarkoitetaan.
Pantaessa direktiivin vaatimuksia kansallisessa laissa täytäntöön on uskaltauduttava tulkitsemaan sitä asiasisältöä, joka direktiivissä on, ja tämän jälkeen kirjoitettava lain säännökset tätä sisältöä ja tarkoitusta vastaaviksi mutta samalla asianmukaiseksi kansalliseksi säädöstekstiksi.
